应明确“国家”属性 | 关于《国家公园法》二审稿的若干建议 | 绿会法工委

发布日期：2025-02-05 07:37    点击次数：169

十四届全国人大常委会第十三次会议对《中华人民共和国国家公园法（草案二次审议稿）》（以下简称《二审稿》）进行了审议。中国人大网2024年12月25日公布《二审稿》，向社会公开征求意见。

图源：人大网截图

此次，《二审稿》增加了国家公园的管理应当加强中央和地方的统筹以及地方之间的协调，进一步加强对国家公园建设的支持保障，增加专业人才培养、国家公园标志受法律保护等内容。此外，还考虑到设立国家公园可能会对原有居民、企业生产生活产生的影响，作出了有针对性的规定，如，设立国家公园应广泛听取有关方面意见、深入评估论证；原有居民可以在国家公园内开展必要的生产生活活动；扶持原有居民提供相关生态产品和经营性服务，优先聘用原有居民担任生态管护员；国家公园区域内野生动物致害依法由当地人民政府给予补偿等。

图源：子舒©绿会融媒

中国生物多样性保护与绿色发展基金会法律工作委员会（以下简称“绿会法工委”）对国家公园的立法工作高度重视，经认真研究，对《二审稿》提出4条总体建议与23条具体修改建议。

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现将绿会法工委的建议分享如下：

01

总体建议

1、应明确国家公园的“国家”属性，如门票免费、人财物的垂直管理、财政投入和收益分配、各级政府分工、信息公开、特许经营等具体问题。

2、应明确国务院国家公园主管部门与其他部门的关系、以及与国家公园管理机构和地方政府的关系、国家公园管理机构的法律地位和职责等。

3、在保护与利用的关系上，应强调发展与保护的可持续性，合理利用自然资源，加大对原有居民权益、现有企业的保护力度，妥善处理好保障民生和国家公园保护的关系。

4、应明确对国家公园内破坏自然资源和生态环境的行为，可以提起生态环境损害赔偿诉讼、公益诉讼。

02

具体修改建议

序号 修改章节 原文内容 修改后内容 修改理由 1 第一章 第一条 为了高质量推进国家公园建设,加强对国家公园的保护和管理,保持重要自然生态系统原真性和完整性,维护国家生态安全,全面推进美丽中国建设,加快推进人与自然和谐共生的现代化,制定本法。 为了高质量推进国家公园建设,加强对国家公园的保护和管理,保持重要自然生态系统原真性和完整性,保护生物多样性，维护国家生态安全,应对气候变化，推进国家生态文明建设,加快推进人与自然和谐共生的现代化,制定本法。 1、保护生物多样性是国家公园的一项重要内容。2、应对气候变化是目前全球面临的共同问题，应在立法目的中予以体现。3、“美丽中国”是“生态文明”的一部分，生态文明包括的范围更大，内涵更丰富，并且“美丽中国”只是一个阶段性目标，但法律应当是具有长久性、稳定性。所以，建议将“全面推进美丽中国建设”修改为“推进国家生态文明建设”。 2 第一章 第六条第二款 国务院国家公园主管部门依照本法和其他有关法律、行政法规以及规定的职责,负责全国国家公园的监督管理工作…… 国务院国家公园主管部门依照本法和其他有关法律、行政法规规定的职责,负责全国国家公园的监督管理工作…… 行政部门履行职责，按照通常惯例，权利来自于法律与行政法规的授权，而不是“规定”。 3 第一章 第六条第三款 按照国家规定设立的各国家公园管理机构依照本法和规定的职责,负责各该国家公园的保护和管理工作,履行相应领域的行政执法职责。 按照国家规定设立的各国家公园管理机构依照本法和其他有关法律、行政法规规定的职责,负责各该国家公园的保护和管理工作,履行相应领域的行政执法职责。 1、理由：同上2、本条款中，应当对国家公园管理机构的“行政执法”权限进行明确。 4 第一章 第九条第二款 国务院有关部门、国家公园管理机构、国家公园所在地县级以上地方人民政府及其有关部门应当组织开展多种形式的国家公园保护宣传教育活动。 国务院有关部门、国家公园管理机构、国家公园所在地县级以上地方人民政府及其有关部门应当组织开展多种形式的国家公园保护宣传教育活动和知识普及。国家鼓励、支持和引导基层群众性自治组织、社会组织、志愿者等开展国家公园保护宣传活动。 建议增加知识普及和社会公众参与宣传保护等方面的内容。 5 第二章 标题 布局和设立 规划和设立 因为“规划”是法律语言，建议改为法言法语。 6 第二章 第十二条第三款 遴选国家公园候选区,应当就相关区域自然生态空间的国家代表性、生态重要性和纳入国家公园保护和管理的可行性进行深入评估论证。 遴选国家公园候选区,应当就相关区域自然生态空间的国家代表性、生态重要性和纳入国家公园保护和管理的可行性进行深入评估论证，并向社会公开征求意见。 增加信息公开内容，加强社会公众参与。 7 第二章 第十五条第一款 国家公园区域范围的划定应当统筹考虑自然生态系统的原真性、完整性和周边经济社会发展的需要,坚持实事求是、科学合理,经过充分调查和科学论证。 国家公园区域范围的划定应当统筹考虑自然生态系统的代表性、原真性、完整性和周边经济社会发展的需要,坚持实事求是、科学合理,经过充分调查和科学论证。 增加“代表性”作为国家公园划定的一项指标。 8 第二章 第十六条 建议新增一款作为第二款,对核心保护区和一般控制区的保护管理做出明确规定。 建议明确核心保护区和一般控制区的具体保护管理措施。 9 第三章 第二十条 国家公园保护应当按照自然生态系统特性和内在规律,实行整体保护、系统修复、综合治理。 国家公园保护应当按照自然生态系统特性和内在规律,实行整体保护、自然恢复、系统修复、综合治理。 对于一些能通过自身恢复的自然生态系统，应该优先自然恢复，特别是核心区中生态脆弱需要休养生息的区域，不建议介入人工修复措施。 10 第三章 第二十一条 建议放在第二章作为第一条，即第十二条之前。 该条文内容规定的是国家公园的总体规划，因此，应放在第二章，规划篇章。 11 第三章 第二十二条 第一款 国家公园管理机构应当依据法律、法规、国家有关规定和国家公园总体规划…… 国家公园管理机构应当依据法律、法规和国家公园总体规划…… “国家有关规定”具体指哪个规定，建议删除。应当是依据“法律法规”，而不是依据“规定”。 12 第三章第二十七条、第二十八条 建议将这两条内容放在第二章第十六条之后。 这两条内容是在第十六条内容基础上的进一步细化规定。 13 第三章第二十七条 除下列活动外,国家公园核心保护区内禁止人为活动:(一)为保护国家公园开展的调查监测、生态修复、管护巡护等活动,科研观测、基础测绘、文物保护、防灾减灾、应急救援活动,以及国家机关依法履行执法职责确需开展的活动;…… 除下列活动外,国家公园核心保护区内禁止人为活动:(一)为保护国家公园开展的调查监测、生态修复、管护巡护等活动,经批准的科研观测、基础测绘、文物保护、防灾减灾、应急救援活动,以及国家机关依法履行执法职责确需开展的活动;…… 建议在“科研观测”的前面增加“经批准的”，避免打着科研的旗号在国家公园核心保护区内进行活动。 14 第三章 第二十九条 国家公园区域内原有居民的生产生活活动,应当以不超出现有规模和利用强度为前提.根据保护和管理需要,国家公园区域内原有居民确有必要迁出的,由有关地方人民政府妥善安置。 国家保障国家公园区域内原有居民的正常生产生活活动。国家公园区域内原有居民根据保护和管理需要,国家公园区域内原有居民确有必要迁出的,由有关地方人民政府妥善安置。 1、新增一款，以保障国家公园区域内原有居民的生产生活权益及发展权利。2、保障国家公园区域内原有居民公平发展的权利。3、区分原有居民的生产与生活，允许扩大以保护为主的生产活动的规模和强度。 15 第三章 第三十条 建议将第三十条的内容与第二十七条、第二十八条放在一起。 增加法律条文的连贯性。 16 第三章 第三十六条 国家公园所在地地方人民政府可以与国家公园管理机构协作,按照与国家公园保护目标相协调的要求,依据国土空间规划在国家公园周边合理建设入口社区和特色小镇。 此处应当避免规定的过于具体和细化，建议给地方政府更多选择权。 避免实际操作过程中出现一刀切的情形，要根据各地具体情况，给予地方充分的自主权。 17 第三章 第三十八条 对划入国家公园区域内的集体所有土地及其附属资源,应当依法维护权利人的权益,引导相关利益主体通过多元化方式参与国家公园建设和保护。 对划入国家公园区域内的集体所有土地及其附属资源,应当依法维护权利人的权益,引导、支持相关利益主体通过多元化方式参与国家公园建设和保护。 建议增加“支持”，从正面予以肯定。 18 第三章 第三十九条 国家公园一般控制区依据国土空间规划可以划定适当区域,设置必要的辅助设施设备,为开展相关科学研究、科普宣传、生态旅游、教育文化体育等公共服务活动提供支持. 明确生态旅游的定义，避免限制公共服务。 19 第四章 第四十条第一款 在国家公园区域内开展经营性服务的,可以由国家公园管理机构以竞争性方式选择服务提供者。具体办法由国务院国家公园主管部门会同国务院有关部门制定。 在国家公园区域内开展经营性服务的,可以由国家公园管理机构以竞争性方式选择服务提供者，并向社会公示。具体办法由国务院国家公园主管部门会同国务院有关部门制定。 增加信息公开内容，加强社会公众参与。 20 第四章 第四十条第二款 鼓励国家公园区域内原有居民参与前款规定的服务。 鼓励国家公园区域内原有居民可优先参与前款规定的服务。 前款规定的服务具有垄断性质，建议保障原有居民权利，允许其优先参与。 21 第四章 第四十一条 国家公园区域内利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目,实行政府定价或者政府指导价。前款规定的景区应当根据国家有关规定,对残疾人、老年人、未成年人等特殊群体实行免票或者优惠票价。鼓励面向公众设立国家公园免费开放日。 国家公园区域内利用公共资源建设的景区内的游览场所、交通工具等收费项目,实行政府定价或者政府指导价。前款规定的景区内收费项目应当根据国家有关规定,对残疾人、老年人、未成年人等特殊群体实行免票或者优惠票价。 建议删除“门票”，理由：1、利用公共资源建设的景区，门票应当是免费的。2、国家公园是有国家代表性的场所，具有科普教育意义，要吸引更多游客参观，所以，应当免除门票。门票免费后，无需再规定免费开放日。 22 第五章 第四十七条 因保护国家公园区域内受法律保护的野生动物,造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的,依法由有关地方人民政府给予补偿,相关经费按照规定由中央财政予以补助。有关地方人民政府可以推动保险机构开展野生动物致害赔偿保险业务。 建议扩大野生动物致害的补偿范围，包括县级以上人民政府公布的其他致害严重的陆生野生动物。 23 第六章 建议增加环境公益诉讼相关条款：对破坏国家公园生态环境，损害公共利益的，由依照本法规定国家公园管 理机构代表国家可以依法向人民法院提起诉讼，对侵权人提出损害赔偿要求。人民检察院和有关组织可以督促或建议前款规定的部门向人民法院提起诉讼。前款规定的部门不提起诉讼的,人民检察院和有关组织可以向人民法院提起诉讼。前款规定的部门提起诉讼的,人民检察院和有关组织可以支持起诉。 建议增加“生态环境损害赔偿诉讼（公益诉讼）”的相关规定。与《民法典》《民事诉讼法》关于环境公益诉讼的规定相衔接，保持一致。

附：国家公园法（草案二次审议稿）征求意见

文/子舒

审/Yang

排版/angel

重建人与自然平衡

发布于：北京市